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高鐵西進還需4萬億 中央力推鐵路投融資體製改革

發布時間: 2016-12-28 17:37   1381 次瀏覽
 高鐵西進還需4萬億 中央力推鐵路投融資體製改革7月24日,國務院總理*********主持召開國務院常務會議,此次會議的主要內容之一就是“部署改革鐵路投融資體製,加快中西部和貧困地區鐵路建設”。
  會議指出,要按照統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套的基本思路,推進鐵路投融資體製改革,這是繼鐵路機構改革、實現政企分開後的又一重大的改革措施。通過改革,將全麵開放鐵路建設市場。 
  實際上,今年5月,有關部門就發布了《關於2013年深化經濟體製改革重點工作的意見》,就鐵路投融資體製改革進行部署,要求建立公益性運輸補償製度、經營性鐵路合理定價機製,為社會資本進入鐵路領域創造條件。  
  短短兩個月的時間裏,國家兩次對未來鐵路發展的方向高調表態,不少專家認為,這標誌著,鐵路投融資改革已經迫在眉睫。“改革沒問題,問題是錢從哪裏來?”國家發改委運輸研究所資深研究員、原所長董焰說。  
  “中西部鐵路的建設應該主要由國家投資,”中國工程院院士王夢恕在接受采訪時說,未來的計劃是除了各省高鐵聯通外,各省會到北京也形成8小時到達圈,也就是說西部作為鐵路網的部分也要修350公裏時速高鐵,“一條線路兩三千億,西部至少還要國家投入四萬億。”  
  濟南鐵路局原副總經濟師肖德貴指出,西部鐵路的修建要突出公益性,國家要在價格上、稅收上有所補貼,“鐵路應該多修,但要掌握尺度,高鐵有沒有必要修那麼多。”肖德貴並不讚同王夢恕西部也要全部修建高鐵的說法。  
  合資鐵路大多虧損  
  在肖德貴看來,過去幾年,高速鐵路基本集中在沿海及發達地區,所以中西部鐵路建設的速度就放緩了,畢竟發展高鐵,不僅要講資源、運量,還要充分考慮地質天氣因素。如果要發展西部鐵路,兩個問題要解決,一是融資,二是誰去修鐵路,因為當地政府沒錢。  
  過去劉誌軍擔任部長時,分別和廣東、山東、江蘇等省都簽訂了鐵路發展協議,約定鐵道部和各個省共同發展地區鐵路。特別是近幾年,各地方官員頻頻拜訪鐵道部,就是想請求鐵道部幫助地方發展鐵路。但有一點值得注意的是,往年關於地方官員拜訪鐵道部的新聞中,卻鮮有西部的省市。  
  這種狀況在今年更甚,4月份,剛上任的鐵總總經理盛光祖就接待了江西省委書記強衛以及省長鹿心社一行,接著又接待了河南、山東、青海等省的書記以及省長。7月18日,強衛和鹿心社再次拜訪鐵總,正是這次拜訪,不僅推動了蒙西至華中地區鐵路煤運通道(以下簡稱蒙西鐵路)的開工,還讓路過江西境內一條大家期望已久的昌吉贛客運專線進入了立項待批階段。“鐵路總公司已同意近期出具立項意見,我省將爭取年內完成可研工作。”江西省發改委有關人士稱。  
  肖德貴預計,未來西部建設鐵路的時候,可能更多的會是合資的形式,“有錢出錢,有地出地”。拿山東省的合資鐵路來說,基本是由地方政府作為出資方委托山東投資公司來投資,“分紅很少,有點錢就還債。”  
  始建於上世紀90年代的合資鐵路,至今已經有20多年的曆史。目前的現狀是,全國30多條合資鐵路,大部分處於虧損的境地,這不僅大大打擊了諸多股東的積極性,也讓準備邁入鐵路建設行業的一些企業產生了猶豫。這些合資鐵路有地方政府參股,也有企業參股。  
  董焰也曾經參加過原鐵道部搞的鐵路合資建設,但一直施行得不太好,因為這樣的合資鐵路,無論是從公眾利益、社會利益還是企業的經濟效益來考慮,都有很大的差距,這就使得各方在合作過程中存在諸多的矛盾和問題。  
  合資鐵路之所以虧損,固然和其包括初的投資、應償還利息以及運營資金等成本有關,但和運量的分配卻有更直接的關係,簡單地說就是,合資鐵路的虧損取決於運量。肖德貴解釋,全路車流調整的時候,如果設計路過合資鐵路的車流多,那運量就會多,反之,運量就會少,甚至沒有,“運量少,肯定會虧損。”  
  一般來說,合資鐵路公司隻有投資線路,上麵的機車和客車並不屬於公司,如果沒有車流路過,那麼公司也隻能眼睜睜地看著自己的線路被閑置,“鐵路是聯動機製,自己跑也不行。”肖德貴說,之前的線路車流路過量是原鐵道部來分配的,所以合資鐵路公司想獨立發展很難。因此,而近幾年來,除了一些能源型企業出於自身業務需要之外,幾乎沒有新的社會資本再進入鐵路,一些原先進入鐵路的資本甚至紛紛退出。  
  雖然是合資鐵路,但沒有按照市場化運作,公司的管理很不規範也是造成虧損的一個很重要的原因,原鐵道部一家說了算,所以股東積極性並不高。”肖德貴如是評價。公開資料顯示,很多合資鐵路的控股方是地方鐵路局,作為大股東,路局一般都以傳統方式管理公司,比如在領導幹部的任免上,按照《公司法》規定,應該通過這個公司董事會來決定,但實際上,這項工作根本不會通過公司董事會,而是路局自己說了算,“結果就管死了。”  
  16家企業投資數千億修鐵路  
  蒙西鐵路是典型的合資鐵路,與其他合資鐵路不同的是,蒙西鐵路從一開始就備受歡迎,這直接表現在,參與蒙西鐵路建設的投資企業高達16家之多。“大家都認為這條鐵路肯定會賺錢,所以都搶著投資。”中國工程院院士王夢恕如是說。  
  建設蒙西鐵路的構想是董焰在幾年前率先提出的。彼時,董焰去湖北襄樊參加一個會議,在談到鐵路建設規劃時,他說,襄樊應該有這麼一條鐵路,從內蒙到襄樊,從襄樊到九江,再南下洞庭湖,再到洞庭湖南邊,“這是你們的生命線。”  
  這個建議一說出來,與會的襄樊市主要領導一下子就興奮了起來。之後,經過初步商議,他們認為這是一個可行性的建議,隨後就開始了各方麵的積極工作,包括去遊說鐵道部和相關地區。雖然從提出至今,已經過去了幾年的時候,但現在的蒙西鐵路建設已經取得了階段性的進展。  
  就在這個月中下旬,蒙西鐵路論證會舉行,這意味著,蒙西鐵路的修建又向前邁進了一大步。按照有關規劃,這條經過內蒙古自治區、陝西、山西、河南、湖北、湖南、江西省,線路全長1837公裏的運煤專線鐵路將於2013年內正式開工。  
  根據發改委相關文件,蒙西至華中鐵路段預計投資估算將為1539.7億元,其中540億元將由蒙西華中鐵路公司的發起人(包括中國鐵投在內的16家企業)以出資注入資本金的形式籌集。  
  除了中國鐵投占注冊資本20%,中國神華、中煤能源、國投交通公司、陝西煤業化工集團有限責任公司、淮南礦業(集團)有限責任公司、伊泰煤炭分別占注冊資本的10%,剩餘10%屬於一些占注冊資本很少的小型投資人。  
  2013年蒙西鐵路被列為國家的重點項目,預計將分三段開始施工,它的建設方式是由地方政府、鐵路總公司、地方鐵路局和一些還有煤礦企業共同組建。如今投資已經基本落實,三段鐵路會同時開工,“三段加起來,投資預計在三四千億吧。”一名接近鐵總的人士預計。他說,現在條件準備充足了,就準備組織班子,組織人手開始幹,這已經沒有什麼大的問題了。 
  除合資鐵路外,在今年批複建設的西武高鐵中,有關部門提出了一個全新的鐵路建設模式-沿線城市政府聯合組建股份公司。董焰認為這是一種新的機製,他說,從大的方麵講,如果把鐵路一段段分割開來由某個公司來分別經營,這對鐵路的運輸能力和組織能力都是不太有利的。但是反過來,鐵總由於資金缺乏,通過分割鐵路的方式來吸引當地的關注和訴求,共同出資建設鐵路,這是有利的一麵。  
  “現在的矛盾,主要是建設資金的需求和充分發揮鐵路運力之間的矛盾。”不過董焰傾向於先建成鐵路,然後各方在共同努力來協調發展。“怎麼有利於鐵路的發展,就怎麼調整。”董焰說,如果組建獨立的公司運營對發展好,那就還是獨立的公司。如果為了和大鐵路聯網,共同的組織運輸,統一的管理與運轉機製,那就統一的管理。  
  “盈利性的鐵路由鐵總自己想辦法,公益性的,戰略性的鐵路由國家投資,鐵總對其承擔監管職能。”鄒平座說。  
  鐵路發展基金之爭  
  作為鐵路投融資體製改革的一大亮點,醞釀中的鐵路發展基金預計今年內有望推出。按照鐵總的設計,即將推出的鐵路發展基金,將以200億元的中央預算內資金、450億元的鐵路建設基金,再加上前述從交通運輸部劃撥鐵路的約150億元車購稅為主體,初期爭取吸收到200億元的社會資本,形成約1000億元的融資量。  
  關於鐵路發展基金的設立和發展,董焰表示懷疑,他認為該基金的“可持續性發展”可能不會太好,“就是我拿錢要用在我身上,不能我拿錢,你來用在我不知道的地方。這也是一個大的問題。我拿錢用在我身上我還願意點,用在別人身上,我肯定不願意。”  
  事實上,早在2012年5月,國家發改委就如何吸引社會資本進入鐵路融資方麵出台了《鐵道部關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》。同年8月,國家發改委又立項社會資本進入交通運輸領域的課題。  
  同一年,財政部還會同了有關部門著手修訂了鐵路建設基金征收使用管理辦法,試圖實現鐵路建設基金的“擴容”;與此同時,國家發改委也研究了城際鐵路、軌道交通項目等基礎設施建設項目發行私募債券的可操作性。  
  但對於有著數萬億貸款的鐵總來說,肖德貴認為鐵路發展基金籌集的上百億甚至幾百億根本沒什麼作用,連利息都不夠還,“杯水車薪”。  
  鐵路融資的一個很重要的渠道就是投資主體要多元化,比如組建股份有限公司,有資本金的,可以直接投入基本金參股,地方政府沒有資本金,就用土地來參股。這是說,在修建鐵路的時候,拆遷費用也是被計算在成本之內的,但這筆錢**初的時候是由各地方政府先行墊付,等鐵路全部修好以後,按照資金比例,轉成股份。此前修建鐵路的時候,原鐵道部都要占到50%以上的股權,“要控股”。肖德貴說,此外,上市、發行股票、發行債券也是融資主要的方式。  
  中國人民銀行研究局研究員鄒平座則對時代周報明確表示,鐵總是一個央企,所以其要繼承從鐵道部轉過來政策性的公共物品的管理職能。他說,很多戰略性投資,公共物品的投資,中長期發展的投資,都應該由政策性金融以及通過中央的財政來解決。“這個部分利息應該由政府來支出。”  
  關於下放地方鐵路的經營,董焰說,地方鐵路的經營權受到鐵路運輸的特殊性製約,必須要聯網運輸,“地方鐵路的經營權是否下方不重要,重要的是怎麼樣用一種市場化的機製來共同運輸和管理。  
  肖德貴覺得對於地方鐵路來說,不僅要有配套的政策,還有寬鬆的經營環境,無論是價格,還是稅收,都按市場化運作。“可以考慮實行地區運價,不一定要國家發改委來審批價格,跨省的鐵路由國家發改委批,省內的鐵路完全可以由地方政府自行來確定價格。”
  鐵總“未來的生意”  
  1992年,原鐵道部就認為中國鐵路的投資不能由鐵道部單一投資,那時候一個普遍的觀點就是,單一投資的模式會製約鐵路發展。當時提出的是要確立市場經濟體製,其中一個重要模式就是建立現代企業製度。1995年,原鐵道部給鐵路部門的研究專家們布置了一個課題-如何建立現代企業製度,其核心問題就是公司製。比如鐵路怎麼走向市場、鐵路改製的總體方案等。  
  不僅如此,當時的鐵道部還提出要投資主體多元化,想吸引地方政府來投資鐵路。劉誌軍擔任鐵道部部長的時候,曾經把全國各個省都走了一遍,並和內蒙古、湖北、廣西、江蘇、浙江等地方政府都簽訂了鐵路建設的戰略合作協議。也就是從劉誌軍時代起,全國鐵路進入了高速發展的時期,同時也進入了高度集權的時期。  
  2011年3月,盛光祖出任鐵道部部長。當年5月,盛光祖再次提出鐵路要轉變發展方式,並明確表示鐵路發展要由單一經營向多元化經營轉變。無數曆史經驗告訴我們,任何一個企業的發展隻有依靠自身優勢且多元化發展,才能讓企業越來越壯大。肖德貴的研究是,鐵路要依靠運輸優勢去發展產業,他舉例說,比如發展旅遊,讓旅客到鐵路的商鋪買東西,吃鐵路的飯店,住鐵路的酒店,坐鐵路的火車,所有的一切都圍繞旅客,形成吃住行遊購一條龍服務。 
  肖德貴設想的鐵總未來很美好,他說,未來鐵總可以搞房地產,也可以搞專用線服務,鐵總有線路和設備優勢,可以為地方企業和政府提供專業的服務,“不是靠單一的運輸模式,而是多元化模式。”肖德貴說,高鐵晚上不跑車,就可以開展點到點的快遞業務,比如專門開一列車快遞列車,“這比公路運輸要快很多。”  
  鄒平座表示,鐵路的市場融資就是這樣。先要把市場做起來,才能使資本市場有充足的資金流轉。鄒平座說,這是市場化的方向,是不可動搖的,當然政府和市場的關係也要明確,如果把鐵總拖垮,那**後什麼都建不成,“未來鐵路的價格,要逐步放開,保持適當的盈利水平,與國際接軌。”  
 
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